我们理解的数据授权运营(第II篇）：再论数据授权运营和数据开放的关系

作者：高丰，开放数据中国执行主任

前言

数据授权运营是一个中国本土所提出的概念，特别在近几年的数据立法过程中，随着数据开放本身遇到实践瓶颈，针对数据授权运营的关注和讨论日益增多。近期恰巧《电子政务》10 月新刊以「公共数据授权运营」为专题刊发了三篇专题论文，阅读后结合与师友交流及今年作为英国开放数据研究院研究学者(research fellow)开展的「Data Institution」的一些研究经历，借此针对「授权运营」之问题记录下点滴随感以便日后进一步整理。

请读者注意的是，本文将所讨论的数据范畴，暂时框定在政府数据范畴下，便于结合情景和语境的讨论。但在数据授权问题上，笔者私以为其在政府数据上的实践的确会影响到公共数据乃至整体数据要素的流通模式和治理模式，这一点也请读者注意。考虑到其复杂性，我们暂且在本文中不做过多的延展讨论，留待未来系统整理时进一步梳理。

本文观点速览

观点 1：厘清「开放」 和「授权运营」关系的前提是，从实践角度和学术角度明确我们所谈论的「开放」到底是什么

• • 「有条件开放」的创造，使得欧美模型中数据共享(shared）下1:1定向（指定对象）、数据信托（指定准入）、数据交易（指定价格）等都成为了「条件」的一种，从而被纳入到开放的体系下

• • 在公共政策领域、工业界实操、学术讨论中所指的数据开放，本身的含义需要结合发言者、发言情境来判断其含义，从最宽松口径来说即指的是「数据对外部的流通和开发利用」，从最严格口径来说指的是国际通识的「无条件开放」

观点 2：我们认为数据授权运营和数据开放不构成并列或包含关系。两者的终极目标都是提升数据要素开发利用，但切入的是不同维度：前者关注 WHO（谁去做），后者关注 HOW（怎么流通）

• • 「授权运营」和「数据开放」不应该被并列视作为数据流通的两种不同形式。授权运营并不创造出新的数据流通形式，它提供的是如何让当前数据流通形式可执行的策略。

• • 「授权运营」的思路很简单——即「换角」，也就是让当前的数据主管机构通过合同等方式授权第三方，让第三方专业力量介入从而开展数据流通：这既可以是无条件开放，也可以是有条件开放。

观点 3：授权运营的关键是理解「运营」的复杂和多样性，其呼应于「数商」概念，贯穿数据要素市场化的整个生命周期。授权可以在任意节点来发挥作用解决「WHO」的问题，从而让「运营」成为可能和发挥作用。

• • 「数据要素市场」下描述的不同能力的「数商」角色如果映射回「政府数据要素流通」的情景下，就应当是通过「授权运营」来实现和发挥对应作用

• • 数据要素「运营」可以根据需求分解为不同层次（阶段），并应当从「数据开放」（数据对外流通）的生命周期角度，去理解「授权运营」如何服务于「数据开放」（数据对外流通）。

观点4：「授权」是「可信」数据要素市场建立和发展的过渡性产物，它解决「值得信任」(trustworthy)的问题和商业模式冷启动问题。随着数据要素市场的成熟，最终将由「自由市场信誉」和「自由市场竞争」代替「授权」。

• • 其一，「授权」服务于缔造「可信」数据要素市场的目的，其应当构造「可靠」、「可信赖」的数据服务。

• • 其二，「授权」是一种数据要素市场逐步成熟过程中的阶段性产物。未来可能会逐步从「授权背书」转向到更为自由化、市场化的合约关系，通过市场本身的优胜劣汰和通过市场建立起信用机制来一方面约束和治理第三方主体，同时也使得第三方主体提供的数据运营服务能够在市场中赢得信赖

观点剖析

观点 1：厘清「开放」 和「授权运营」关系的前提是，从实践角度和学术角度明确我们所谈论的「开放」到底是什么

在厘清数据开放的定义过程中，我们首先要明确，数据开放相对于数据流通而言，两者的关系是什么？

我们首先来看一下欧美的典型模型：即数据开放（open）和数据共享（shared）都是数据流通的一种形式，数据开放甚至可以认为是一种特殊的数据共享，即数据共享当其满足各类开放特性时就是数据开放。数据开放在数据流通光谱中，从左至右（从最封闭到最开放）来看，就是数据流通的一个极端形式。数据共享下则通过不同的机制、对象区分等又可以套组包括1:1 合约、数据信托、数据交易等多种形式，相较于最开放的数据开放而言，在对象、流通方式、使用目的上都会有不同类型的限制。

而在中国语境下，我们应当认知两个基本事实：一是在中国语境下数据共享通常被视作「数据的对内流通」，而不作为对外数据流通的方式；二是，通过近几年各地的数据条例、公共数据管理办法等文件的出台落地，数据开放这一概念在中国已被重新定义为包含无条件开放（原始国际通识的数据开放）和有条件开放两类，其实质上基本等同于「数据的对外流通」。其中，「有条件开放」的创造，使得欧美模型中数据共享(shared）下1:1定向（指定对象）、数据信托（指定准入）、数据交易（指定价格）等都成为了「条件」的一种，从而被纳入到开放的体系下。也因此，在公共政策领域、工业界实操、学术讨论中所指的数据开放，本身的含义需要结合发言者、发言情境来判断其含义，从最宽松口径来说即指的是「数据对外部的流通和开发利用」，从最严格口径来说指的是国际通识的「无条件开放」。

观点 2：我们认为数据授权运营和数据开放不构成并列或包含关系。两者的终极目标都是提升数据要素开发利用，但切入的是不同维度：前者关注 WHO（谁去做），后者关注 HOW（怎么流通）

在当前针对授权运营的认知讨论中，似乎一个共识被达成，即数据授权运营和数据开放（通常准确指向的是无条件开放）构成的是一种并列关系。但在笔者看来，这种并列关系似乎错误定位了授权运营的核心本质。

多篇论文中都对当前数据开放（此处即指无条件开放的实际实践，也可以泛指政府数据对外流通，两者目前碰到的是一致的问题）的实践瓶颈做了总结：政府部门通常因为行政职能中本身就没有对数据流通的职责，或是本身不具备技术、运营等多种能力去开展数据流通，或因为无法合法合规收费而缺乏合理商业运营模式进而无意愿开展流通，概括起来也就是实际开展「数据开放」中遇到了数据主体「不想、不能、不愿」的瓶颈问题。

而「授权运营」则被视作破除上述瓶颈的解决方案。并因为操作模式和认知角度都与「数据开放」有所差异，因此很容易被视作「数据开放」的一种 alternative（另类选择）。而这就诞生了当前授权运营讨论中的一个典型逻辑陷阱。

事实上，「授权运营」和「数据开放」不应该被并列视作为数据流通的两种不同形式。授权运营并不创造出新的数据流通形式，它提供的是如何让当前数据流通形式可执行的策略。如果回顾一开始为什么要引入「授权运营」的原因——其是为了攻克「数据开放」实践中「不想、不能、不愿」的核心问题。而「不想、不能、不愿」归结到的是数据主体自身的「职责、能力、意愿」，那么「授权运营」的思路很简单——即「换角(jue)」，也就是让当前的数据主管机构通过合同等方式授权第三方，让第三方专业力量介入从而开展数据流通，这既可以是无条件开放，也可以是有条件开放。

如果我们将「授权运营」抽离出「数据流通」下和「数据开放」并列所构建的二选一逻辑框架，我们就忽然发现海阔天空了：授权运营解决的是数据流通的「WHO」（谁来执行）的问题，而数据开放则是解决数据流通的「HOW」（怎么执行）的问题。

为了方便理解，我们这里采用「房屋资产」的流通（为了产生资产价值）作为一个替代场景来说明上述问题。请读者注意的是，「房屋资产」从其资产特性上和「数据要素」有着巨大的差别，此处仅为说明「授权运营」和「数据流通」（数据开放）间关系提供一个贴近日常的类比场景，并不代表数据要素的制度及机制是可以参照房屋资产的制度和机制的：

我们假设一个典型场景，我手中有一套闲置的房产希望通过流通运营去产生价值。目前市场上可供选项的流通形式无非几种：直接售卖，一次性变现；或者作为房产租赁，收取租金，当然租赁可能会涉及长租、短租、甚至改造为民宿（airbnb）等。为了达成上述的流通，我作为业主当然可以亲力亲为，但是也可以委托第三方，比如中介机构或者专业的租赁运营机构，由第三方代我对房屋资产做营运流通，只要能使我获得收益就可。

在上述场景中，我们注意到：无论「谁操作」部分如何变化，可供选择的「流通形式」是不变的。也据此类比至数据要素流通的场景，当数据主体授权第三方运营，第三方可选择流通形式也是无条件开放和有条件开放的组合（或者按照欧美模型，那就包括了数据开放，以及数据信托、1:1定向等数据共享模式），其本身并不会因为是数据主体还是被授权方的身份变化而变化。

据此，我们的结论是，数据授权运营的目的是解决「谁」来运营流通数据的问题，其是为了解决现有数据主体因为缺乏职能或能力或意愿而无力承担数据流通工作的问题。其可以和任何类型的数据流通形式包括数据开放（即严格的无条件开放）及其他类型的数据流通机制构成组合。

观点 3：授权运营的关键是理解「运营」的复杂和多样性，其呼应于「数商」概念，贯穿数据要素市场化的整个生命周期。授权可以在任意节点来发挥作用解决「WHO」的问题，从而让「运营」成为可能和发挥作用。

为了更好理解「运营」的复杂，我们应当短暂脱离「政府数据要素流通」的情景，而考虑更为商业化的数据要素流通。商业化情境下我们更多提的是数据要素市场的构建——即数据交易为核心的市场经济模式。而对于数据交易，我们会发现，类似「授权运营」的需求同样存在，这也就是为什么现在上海在大力发展「数商」的原因：即除了数据拥有方和数据应用方两端之外，我们在两端中间会需要有治理能力的数据治理商、有能力加工数据为中间数据产品的数据产品商、提升数据发现或撮合数据交换的数据经纪商等提供不同类型「运营」（或成为「经营」）服务和能力的角色存在。「数据要素市场」下描述的不同能力的「数商」角色如果映射回「政府数据要素流通」的情景下，就应当是通过「授权运营」来实现和发挥对应作用。

这也就呼应了我们去年在《我们理解的公共数据授权经营 | 简议《上海数据条例草案》一文中所提出的观点，即数据要素「运营」可以根据需求分解为不同层次（阶段）：

• • 技术运营，可指针对原始数据做技术治理（包括但不限于数据的清洗、补完、对齐、脱敏、标准化等），使数据处于一个可供开发使用的状态。

• • 产品运营，可指针对一项或多项数据，基于一类共性应用需求或特定应用场景，完成数据的产品化或服务化，使其可供第三方再利用和开发。此处的数据产品化或服务化指数据通过必要加工后能够满足特定开发需要，以序列化、接口化等方式对第三方提供。

• • 市场运营，可指针对一个或多个数据产品/服务，面向市场推广营销数据产品/服务，提升数据产品/服务的再利用率，并代理数据提供方完成数据用户的资格审核。

基于此，我们当时同时提出了，应当从「数据开放」（数据对外流通）的生命周期角度，去理解「授权运营」如何服务于「数据开放」（数据对外流通），即：

• • 「授权技术运营」、「授权产品运营」都是「数据开放」（数据对外流通）的前提条件、准备工作，通过「授权运营」去实现数据对外流通的数据清洗等治理准备和数据产品准备

• • 「授权市场运营」是「数据开放」（数据对外流通）的后置工作，目的是通过市场化方式去提升潜在数据应用方知晓并使用数据要素。

观点4：「授权」是「可信」数据要素市场建立和发展的过渡性产物，它解决「值得信任」(trustworthy)的问题和商业模式冷启动问题。随着数据要素市场的成熟，最终将由「自由市场信誉」和「自由市场竞争」代替「授权」。

最后，是笔者个人一些暂不成熟的观点，先行记录待进一步思考和讨论：

根据上诉的讨论，笔者认为当前考虑「公共数据/政府数据 v.s. 市场化商业数据」的治理和流转时，我们讨论的是「授权经营-数据开放」v.s. 「数据市场(数据商）- 数据交易」的两套机制体系，但其实他们应该从数据要素市场的宏观机制下能够找到相互的呼应和对应，进而最终合一。

由此，笔者认为借助政府-企业间的契约、政府特许给企业权利等方式「授权」第三方力量去代替政府数据主体本身实现数据流通进而充分利用和挖掘数据价值，其有着两点特征：

其一，「授权」服务于缔造「可信」数据要素市场的目的。所谓「可信」，笔者认为应当包括几点，这也应当在「授权」的机制设计中予以体现和保障：

• • 「可信」意味着「可靠」，即第三方被授权后所提供的运营服务，应当是可靠的，其从技术角度应当具备健壮性，从运营角度应当具备稳定性；

• • 「可信」意味着「可信赖」，即第三方应当被视作合规的数据源或数据服务提供方，其当前通过政府授权获得信用背书，未来通过行业资质、市场信誉等市场化机制获得信用背书

其二，「授权」是一种数据要素市场逐步成熟过程中的阶段性产物。笔者认为「授权」无论如何构筑，都应当被认为是当前政府为第三方企业提供的一层信用背书。它不是简单的自由市场的合约关系，而是政府背书下使得第三方企业可以基于政府数据开展相关的经营，从而一方面能够实验数据要素的市场化运作可行性，同时迅速在市场中成为可信赖的服务提供商。但伴随着整体数据要素市场的成熟，未来可能会逐步从「授权背书」转向到更为自由化、市场化的合约关系，通过市场本身的优胜劣汰和通过市场建立起信用机制来一方面约束和治理第三方主体，同时也使得第三方主体提供的数据运营服务能够在市场中赢得信赖。

# 相关阅读